“双减”政策下学校发展问题与提质增效策略研究
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高兵，北京教育科学研究院教育发展研究中心副主任、副研究员
在落实“双减”任务的过程中，学校发挥着关键作用。通过调查研究发现，学校在教学秩序、教师工作、资源供给、制度保障四个层面面临不同的矛盾和问题，特别需要在因材施教、教师减负、缩小差距、政策解读和完善上予以重点关注。只有理顺学校主体责任，协助学校解决面临的矛盾和问题，才能推动学校教育高质量发展，构建教育良好生态，促进学生全面发展、健康成长。
2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”），从“培养什么人、为谁培养人、怎样培养人”的政治高度来治理教育发展中的问题，从推动教育高质量发展、丰富人才构成、优化人才配比的角度来解决不平衡不充分的矛盾，势必影响深远。在“双减”政策的整体部署下，中国基础教育发生了巨大的变化，挖掘并解决“双减”政策下学校教育教学方面遇到的问题，既有助于学校提质增效，也有助于为构建高质量教育体系奠定基础。
本研究在北京市范围设计并发放“‘双减’政策落实过程中学校如何提质增效，学生如何学足学好”的调查问卷，考察学校落实“双减”工作的基本情况。问卷分为教师问卷和学生家长问卷两类，调查内容主要包括人员基本信息，教师和学生对教育教学制度、教育教学质量、教育资源配置、课后服务保障等现状的反馈。调查问卷于2021 年11月通过网络调查平台向北京市部分区义务教育阶段中小学发放，共回收有效教师问卷3205份，有效学生家长问卷29919份。其中，小学阶段教师问卷约占60%，初中阶段教师问卷约占40%；教龄16年以上的教师约占42%，教龄在5年以下的教师约占24%；小学家长问卷约占62%，初中家长问卷约占38%。调查从微观的学校教学秩序管理层面，中观的教师资源、校际资源、区域资源层面，宏观的政府制度保障层面深入探索了学校落实“双减”政策面临的问题与挑战。需要指出的是，相关调查是在政策及其实施工作大力推进过程中进行的，获得的数据有很强的时段和区域特点，调查结果仅供研究参考。
“双减”政策制定的现实意义
“双减”政策是为丰富人才构成、促进人口合理发展的长远考量。尽管我国教育总体发展水平持续提升，教育公平的底线更加坚实稳固，我们也要清醒地认识到我国教育发展不平衡不充分的矛盾仍然突出，优质教育资源供给仍难以满足人民群众的需求。社会培训机构的出现与发展，是从效率出发的角度为学生提供更多的教育产品，丰富了人民群众的教育选择机会。但是近些年，在资本加持下培训机构野蛮生长，家庭的教育成本越来越高，既破坏了教育生态，又为应试教育推波助澜。教育的最大功能是培养人才，让不同特点的孩子找到适合的教育途径，而不是通过教育培训“内卷”。
“双减”政策与教育高质量发展是有机结合的，是对教育生态的重塑。“双减”政策的实质就是回归教育的育人本质，把孩子从考试和分数中解救出来，为每个孩子提供多样化、可选择、高品质的教育，让他们获得身心健康和全面发展。因此，政策的重要意义就在于坚持教育的公益属性，构建优质均衡的基本公共教育服务体系，培养社会主义事业的建设者和接班人，办好人民满意的教育。
“双减”政策落实的关键主体
在义务教育阶段，学校如果不能完全发挥好教育主阵地、主渠道的作用，学生在校内就不能学会、学足、学好，就会选择校外培训机构。因此，“双减”政策落实的首要关键主体是学校和教师。学校的主要责任是做到“三提”，即提高教育质量、提高作业管理水平、提高课后服务水平，其具体落实的主体是教师。教师在“双减”任务中的作用举足轻重，特别是在加强作业设计指导、丰富服务内容、拓宽服务渠道方面，要充分发挥教师的作用，确保学生在校内学足学好。其次关键主体是行政部门。“双减”政策的落实本身属于社会关注度最高的民生事项之一，需要全社会的响应。对于行政部门来说，教育关涉城市的可持续发展，只有在整个社会层面同时加强对“双减”的认可与重视，才能真正做好“双减”工作。因此各行政部门要配合打好组合拳，完善“双减”配套政策。教育部门要落实好“三管”，即管好教育教学秩序、管好考试评价、管住教师违规补课。第三个关键主体是家长。教育涉及千家万户，新时代背景下，家长应重塑家庭教育观，学会建立良好的亲子关系，做好孩子身心健康路上的随行者。
学校落实“双减”政策的重点环节
校内教育教学和学校课后服务的好坏直接影响“双减”政策的效果和学生对学业负担的感受。“双减”政策的重点环节落实到学校层面主要有三点：一是着力规范教育教学制度，让日常教学回归零起点，回归教育规律；二是着力提升教学质量，不断加强教学研究，改进教学方式，平等对待每一名学生，关注各种差异；三是着力丰富课后服务供给，增加校内课业辅导，开展教师在线辅导，提高课后服务质量。
学校在有限的资源条件下落实一系列“双减”任务，对如何提升教师综合素养，如何用好新技术手段，如何发挥教研体系的积极作用都提出了更高要求。只有理顺学校主体责任，协助学校解决面临的矛盾和问题，才能为学校教育高质量发展提供相应的制度保障，构建教育良好生态，促进学生全面发展、健康成长。
现有办学条件无法更好地满足分层教学
“双减”政策指出，“不得组织任何形式的招生、分班考试，严禁划分重点班、实验班”，政策的目的是切实做到义务教育资源配置均衡化，不给学生贴标签。考虑到中小学生在接受知识的快慢、心理状态、体能发展等诸多方面并不一致，学校就要在均衡编班的前提下实现在同一个班级中分层教学、因材施教。北京市一些有条件的学校已经开始探索主课“走班”、以书院制代替传统的行政班等，但也面临硬件配置、课程设置、师资配备、学生心态调整、学校管理等诸多问题。
①教师队伍老龄化形成观念的阻力
调查显示，不论是小学还是初中阶段，大多数家长和教师都支持走班。参与调查的义务教育阶段学校中，65.3%的家长和68.5%的教师支持走班，认为“有利于激发学生学习兴趣”“可以实现分层教学、分层辅导”；34.7%的家长和31.5%的教师不支持走班教学，认为“不利于疫情防控”“不适合小学低年级儿童”“对师资配置的要求更高”。其中，不同教龄的教师对是否支持走班略有差异：教龄越短，支持走班的比例越高；教龄越长，不支持走班的比例越高。10年以下教龄的教师支持走班的比例较高，超过70%，教龄在11年以上的教师不支持走班的比例在30%以上。而实际情况是，参与调查的学校中教龄16年以上的教师占比较多，约占全体教师总数的37.2%，年长的教师更习惯于传统教学方式，为推进和落实教育创新改革增加了一定难度。
②办学空间受限制形成硬件的阻力
伴随着基础教育学位供给面临的长期压力，义务教育阶段学位供需矛盾仍然突出，并逐渐向高中阶段延伸。从北京市在校生规模变化情况来看，幼儿园和小学在校生人数近十年来持续增长。“十四五”时期北京市义务教育学位需求呈上升趋势，学位剩余数不断减少，学位利用率不断提高，学位供需矛盾明显。然而学校的校舍占地面积有限，多年来学校基本办学条件生均指标只减不增（见表1），硬件条件无法更好地满足走班教学的要求。
现有作业体系在确保学生打牢基础方面关照还不充分
“双减”政策要求全面压减作业总量和时长，减轻学生过重的作业负担。有家长担心治理作业负担重的问题，会令学生的基础打不牢。如何在减负控制作业总量的情况下确保学生打牢基础，是在落实“双减”政策中必须要注意的问题。
根据2018年OECD国际学生评估项目（PISA）测试结果分析，包括北京市在内的中国四省市学生在阅读、数学、科学三项关键能力素养测评中排名第一，但在总体成绩优异的同时，也反映出城乡教师教学技能差异大、学生学习时间较长、学生总体学习效率不高、学生幸福感偏低等问题。长期以来，中国学生的基础知识都是靠长时间的学习、大量的作业训练打下的基础。“双减”政策实施后，教师减少作业量的同时，转变教与练的模式帮助学生打牢基础知识，在方式方法上还需要一段时间的创新探索。
调查显示，减负之后65.4%的教师布置的作业量明显减少，随之而来的，有67.1%的教师担心因减少作业而导致学生成绩下降，更有70.4%的教师担心因为减负导致学生基础不扎实，还有27.3%的教师认为需要通过课外辅导帮助学生在学习上查缺补漏。65.7%的家长认为孩子基本能在学校完成教师布置的作业，有65.9%的家长担心因减少作业而导致学生成绩下降，更有69.3%的家长担心因为减负导致学生基础不扎实，还有42.0%的家长认为需要通过课外辅导帮助学生在学习上查缺补漏。
课后服务需求使教师队伍建设问题更加凸显
①教师队伍总量短缺和结构性缺编并存
“双减”政策指出，要“大力提升教育教学质量，……各地要根据学生规模和中小学教职工编制标准，统筹核定编制，配足配齐教师”“课后服务一般由本校教师承担……”
当前，北京市每年教师需求量大约6000人，中小学约56%的师资来自非师范类院校，自2018年起北京市连续5年扩大市属3所院校培养师范生的规模，这说明北京市中小学还需继续补充大量教师资源。在教师资源配置有限的条件下推动校内服务提质增效，对教师能力和精力提出了更高要求。
调查显示，在落实“双减”工作任务、提供课后服务以来，42.4%的教师承担了非本学科的课后服务工作，主要是开展一些人文素养、兴趣艺术、体育游戏、答疑解惑等课后服务工作。课题组根据“双减”政策的文件精神，将学校需要配备的师资分为8个方面，分别是“课内课程”“课后服务”“作业统筹”“考试命题”“家校联系”“教研科研”“体育美育”“学生活动”，有71.7%的教师认为在“课后服务”上需要配备更多的师资，其次是“学生活动”和“课内课程”。
为开展好课后服务，教师们认为需求量最大的是体育、语文和数学。参与调查的教师们都认为开展课后服务后最缺体育学科教师，约有34.2%的小学教师和18.8%的初中教师认为需要补充体育教师。其次，约有29.6%的小学教师认为需要补充语文教师，12.5%的初中教师认为需要补充数学教师。此外，初中阶段的教师们还认为学校需要适当补充心理健康、劳动技术、科学素养、信息技术类的教师。
②教师队伍亟待减负
调查显示，落实“双减”政策以来，83.8%的教师认为工作压力更大了，除了工作强度和工作时长增加外，“对教学设计、作业辅导等能力要求更高了”“调动学生主动学习的压力更大了”是压力来源的前两位。
课题组将影响教师工作的事务分为7类，分别是“督查、检查、考核”“社会事务进校园”“报表填写工作”“抽调借用中小学教师”“无关培训”“竞赛比赛等活动”“学生安全监督”，教师们认为影响教学工作前四位的排名分别是“督查、检查、考核”“报表填写工作”“无关培训”“学生安全监督”。
为了更好地帮助教师减轻工作负担，“双减”政策指出，“学校可统筹安排教师实行‘弹性上下班制’”。关于弹性工作制度，接受调查的教师中91.8%支持弹性工作制，少数教师不支持弹性工作制的主要原因是担心“弹长不弹短”“对班主任无法实现”“不利于教师团队建设”。
区域间教育资源配置的差距亟待缩小
①教育资源配置差距使“双减”效果形成差异
“双减”政策指出，“充分激发学校办学活力，扩大优质资源覆盖面，缩小城乡、区域、学校间教育水平差距”，同时学校要“丰富服务内容，积极开展丰富多彩的科普、文体、艺术、劳动、阅读、兴趣小组及社团活动等综合素质拓展类活动。拓宽服务渠道，引入校外优质资源，共同做好课后服务”。课后服务水平受学校办学条件、校内外资源融合情况等资源配置因素影响较大，学校生均活动场馆或师资力量不充分都不能很好地提升课后服务水平，校际原有的资源配置差异很有可能拉大课后服务水平的差距，不利于校际和区域间均衡发展，家长则更倾向于选择资源配置丰富的学校上学并享受丰富的课后服务，这一点也在家长的调研中得到印证。
尽管2015年北京市16个区全部通过国家义务教育发展基本均衡县评估，但是依据教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，各区离义务教育优质均衡还存在差距，2018年北京市各区义务教育资源综合配置水平均未达标，特别是各区每百名学生拥有骨干教师数、体育艺术专任教师数和生均教学及辅助用房面积、体育运动场馆面积未达标区达到11个以上。同时，从2020年北京市民对义务教育均衡发展状况的满意度来看，仍有五个区公众对校际办学条件均衡程度、校际教师队伍的均衡程度两项指标评价未达标。
②学校对引进信息技术资源缺乏统一的评判标准
在教育资源有限的情况下，充分利用人工智能和信息技术是缩小教育差距的有效途径。调查组征求了教师对提升教育教学质量的意见。在“丰富线上线下课程资源”“课程系统设计和课堂组织方式的教研指导”“提升学生自主性和参与度的解决方案”“教学管理和学生发展监测的智慧化系统”“学校和学科教研室的激励和评价制度配套”“其他”六个需要提供支持的选项中，选中率排名第一的是“丰富线上线下课程资源”，有75.3%的教师更希望通过智能系统丰富线上线下课程资源来提高教育教学质量。
可见，随着第四次教育革命的到来，借助大数据、互联网、区块链等新技术手段，教师们认为需要更好地发挥线上教育的重要作用，但是在教育教学中的实际应用上做得还不够。调查显示，对学校是否引入了智能化教学和校园管理系统方面，72.4%的教师不清楚或认为学校尚未引入相应的智能系统。而对22.7%明确知道学校引入了智能化系统的教师认为，智能系统主要在“智能选课”“考勤”“成绩管理”三方面发挥了作用，尚未涉及有效的课程教学指导，其中有44.7%的教师认为智能系统使用起来不方便或有待改进。
此外，为优化办学效益，用有限的教育资源拓展无限的服务空间，一些有条件的学校引入智能化学校管理系统，随之而来市场上便掀起了信息技术公司为学校提供信息化管理工具的竞争，诸多信息管理系统孰优孰劣，能否与教育行政部门提供的优质统一的课程资源和管理系统有效衔接，学校尚缺乏行之有效的评判标准。
行政管理部门应完善“双减”配套制度保障
①政策文件有待用足用好
“双减”政策要求坚持依法治理，充分激发学校办学活力，发挥学校主体作用，提升校内教育教学质量，做好课后服务保障。若要充分激发学校办学活力，现行的政策在一定程度上还有待于进一步解读，以确保基层将政策用对用足。我们在调查中了解到，家长对“是否接受付费享有由校外机构与学校合作提供的艺体类等兴趣拓展服务”这一问题，54.4%的家长表示基本接受，19%的家长保持中立态度。如果能通过多种方式筹措课后服务资源，学校压力将会得到缓解。然而，2017年财政部、中央编办出台的《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综 〔2016〕53号）指出，公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务；而《教育部办公厅关于推广部分地方义务教育课后服务有关创新举措和典型经验的通知》（教基厅函〔2021〕23号）则指出“完善课后服务经费保障机制，通过财政补贴、服务性收费或代收费等方式筹措经费”，两个文件对于公益一类中小学能否收费提供服务给出了不同的政策要求。调查中教师们反映类似的问题还有很多，不清楚哪些能做哪些不能做，一定程度上抑制了学校和教师提供课后服务的主动性和积极性。因此，行政部门应及时做好政策宣讲，确保学校和教师将政策用足用好。
②配套保障政策有待完善
2021年全国两会期间，民革中央公布的一项调研发现，中小学课后服务出现的一些问题主要是由于缺少相应的保障政策支持。一是缺乏社会资源参与校园课后服务的文件细则。多数学校受场地、设施、师资等软硬件条件制约，无法完全满足家长对课后服务多元化的需求，而校外资源又受限于资质界定、准入程序等，难以参与校园课后服务。二是课后服务安全管理制度有待完善。课后服务延长了学生在校时间，也给校方增加了安全管理压力，中小学校方责任保险的参保面和参保内容需尽快做到全覆盖，进一步明确学校、学生和参与服务的社会机构等各方安全责任。
同时，课后服务的经费补贴对课后服务质量和活力的支持有限。调查组在访谈中了解到，课后三点半服务400~500元的生均补贴对于小规模学校来说，使用效益不高；教师对课后服务的工资补贴并不在意，一部分原因是补贴额度不高。调查显示，教师补贴按课时发放，每月300~500元居多。
另外，从教师对当前工作环境的满意度来看，满分为10分，被调查的教师打分为6.8分。整体教师队伍是积极向上充满正能量的，关注自身发展和学生的成长变化。满意度在7分以上的教师认为工作环境人性化，团队氛围好，个人发展空间足，满意度在6分及以下的教师也从不同角度提出了问题。
“双减”工作经过一段时间的实践探索，当前中小学校校内服务体系已初步建立，尽管各个学校结合自身特点探索出了行之有效的发展模式，但是针对本次调查发现的问题仍存有进一步改进完善的地方。因此，结合调查结果，本研究在政府层面和学校层面提出如下推进策略。
创新教学秩序：在规范的教学秩序下确保因材施教
当前国家前所未有地重视创新。中国教育的时代强音，就是培养一批又一批、一代又一代、各个领域各个方面的拔尖创新人才。从发达国家创新人才培养的案例来看，美国、俄罗斯、新西兰、法国、韩国、日本等国家（地区）在过去的几十年间通过立法、颁布政策、推出鼓励计划等各种手段建立起了各具特色的创新人才培养体系。国内外经验告诉我们，基础教育创新人才的培养既要重视整体的一体化，更要兼顾层次的有序化。
①引导学校打造多元课程体系
课程是实现因材施教的核心要素，要考虑因人设课，提供个性化课表，着力构建能够培养非智力因素的隐性课程，挖掘孩子的探索能力。采取“政府主导、科研支持、学校探索”的工作形式支持学校自主研发系列课程体系。例如，将课程分为普通学科课程、综合能力课程和拓展类课程。确保全体学生在掌握最基础的学科知识的基础上，允许他们根据自己的兴趣特点进行课程选择，为兴趣极为突出的学生配备导师，让其特长得到进一步深入发展。所有课程都遵循“引导 + 探究 + 自主”的教与学方式，引导学生主动学习、主动实践、自主创新。同时，优质的师资是实现因材施教的关键，要通过选培制度、在职教育、激励保障三个方面强化师资队伍建设。
②利用信息技术着力打造智慧校园管理系统和双师课堂
引入政府统一审核认证的智慧校园管理系统，确保智能管理系统实现标准化、特色化和效能化相统一。以技术手段赋能学校开展多种课程模式，统一打造课程资源中心向学区内学校乃至全区域开放，实现学区内办学课程资源共享，不同学校的学生都可以在同一个平台上找到并选取自己喜欢的课程。通过大数据分析，打造“一生一课表”，构建具有学校自身特色的教育方案，最大限度实现成本与效率的平衡。把双师课堂作为推进优质均衡的重要手段，充分发挥在线教育“公平托底”的基础性功用，线上名师传道授业，线下教师全程陪伴，给学生提供个性化辅导。
③让项目式教学成为学科教学的有益补充，让教育评价标准走向多元、多主体
让学习更加贴近生活、富有挑战而生动有趣，以跨学科融合的社会、生活中的问题为主题，增加教学内容的跨学科融合，激发学生主动探究、解决实际问题，使学生具备多学科、多领域的知识结构和应对复杂问题的能力。教师在项目式教学中重点观察学生的表现，给予更加灵活的教学指导，结合学生的知识水平、个性特点和发展方向因材施教。
明确责任清单：在教师工作减负增效下提高教学质量
“双减”政策能否落实好，关键在教师。推动教师教学提质增效的第一步，在于严格明晰学校和教师职责的内容边界，确保教师队伍凝心聚力做好教育教学。
①从政府层面做好学校工作的制度保障
严格要求各部门落实《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》，厘清责任清单，坚持刚性治理，严格控制涉及学校的检查评估项目、实行社会事务进校园审批制、精简规范各类填报工作、严格控制借调教师、规范各类教师培训。启动《中小学学校管理法》立法工作，规范学校的管理和办学行为，避免为教师增添不必要的负担。提供菜单式培训和研修、进修服务供教师自主选择，让教师的继续教育实现个性化和针对性，提高培训效益。以信息化为抓手推进教师管理现代化，建立动态管理的各类电子档案，把时间和精力还给教师。
②从学校层面做好教师管理工作的“加减法”
合理划清教师的教学任务，从根源上减少形式主义作风，简化无关工作，减少不必要的非教学性工作；为教师备课、教研等工作设立固定时段的同时，赋予教师一定程度的时间和空间留白，给予教师充分的教学和专业发展自主权。结合实际情况调整教师的工作任务，不断完善教师弹性坐班和工作激励制度，用固定时长确保工作底线，弹性时长确保教师空间，探索实施双导师制保障班主任工作弹性。建立以教师为本的发展性评价考核机制，以灵活的指标体系凸显评价的人文关怀。
强化资源供给：统筹校内外资源共同推进课后服务均衡发展
各级政府、各部门联合从供给侧发力，为学校拓展社会资源，促进校内外学习资源共建共享。强化政府责任，构建校内外共同育人的立体教育模式，让全社会关心、支持教育落到实处。充分发挥各类公共文化设施和科技场馆的育人作用，统筹社区公园、学区内体育场馆，为学校开展体育活动提供更广阔的空间。建立相对稳定的研学实践、劳动教育和科普教育基地，充分利用社区学校资源，提高资源使用效率，形成多种形式的学校-社会教育联盟。
坚持公平导向和差异补偿原则，加强省/市级财政统筹。完善义务教育拨款体制和市级统筹的义务教育经费保障机制，通过多元经费筹措机制合理分担教育支出，统筹建立薄弱区、薄弱校的课后服务经费保障机制。
搭建课后服务志愿服务平台，将区域公益协会/团体工作者、高校师范生、艺术生参与课后服务纳入志愿服务范畴。完善志愿服务认定机制，加强志愿者培训管理，健全服务记录和激励机制，根据服务时间和服务质量对志愿者给予相应的星级认定。
推进依法治教：出台法规细则和配套制度为课后服务提供保障
系统出台关于学校课后服务的配套文件，防止出现政策空白。建立科学完善的政府购买公共教育服务的实施细则，明确校外资源的资质认定、准入程序和经费使用规则，为学校购买服务打开政策通道。设立年度常规专项，为每一位在校学生购买校方责任综合险，保险时限和内容涵盖校内课后服务。明确学校安全保障义务和法律责任界定，探索包括校车服务在内的公共交通服务，保障学生安全便利地到校外参加课后服务。结合各区发展水平差异，实施精准化的专项财政资金转移支付制度，制度安排与配套项目同步，实现以需定供的菜单式购买。
完善现有政策和法治体系，实现课后服务全覆盖、全链条有效治理。一是对现行政策解读到位，确保基层将政策用对用足。二是引导和规范相关的利益群体行为，加强对购买服务的绩效评估。三是赋予教研员在“双减”工作中的评价、监督和指导权力，实现责权对等，加强教研制度建设，让教研员在落实“双减”工作中不仅有研究、指导和服务，而且有监督和问责权，切实保障“双减”工作成效。